III.
1. El urbanismo es en la Ley, al igual que la ordenación del territorio, una función pública, cuyo cumplimiento debe producirse, tras la Constitución, sobre la base de una adecuada ponderación de los bienes jurídicamente relevantes territorialmente protegidos por aquella norma fundamental y para la máxima realización posible en cada caso del orden material por ésta definido.
En tanto que función pública sólo diferenciada por su objeto y finalidad, su gestión debe poder producirse válidamente por cualquiera de las formas autorizadas por la legislación reguladora de la Administración pública en cada caso competente y actuante. Esta prescripción favorece particularmente la necesaria coordinación del urbanismo y del régimen local, es decir, el estatuto del gobierno municipal.
La condición de función pública del urbanismo no significa necesariamente la gestión directa por la Administración competente. Antes al contrario, por sus características, el urbanismo demanda el fomento y la promoción, al máximo posible, de la iniciativa privada. Y ésta, a su vez, no se restringe a los privados que, además, tengan, con derecho bastante para ello (significativamente el de propiedad), la disposición del suelo, pues la actividad urbanística de transformación del suelo debe entenderse constitucionalmente comprendida en el ámbito de la libertad o iniciativa económica, es decir, de empresa. Sin perjuicio de ello, los propietarios y los titulares de cualesquiera otros derechos suficientes sobre los correspondientes bienes intervienen en la actividad urbanística en los términos determinados por la legislación reguladora de ésta.
2. En el régimen de la actividad urbanística ordinaria el primer aspecto precisado de una adaptación a las circunstancias específicas de la Comunidad de Madrid es, sin duda, el planeamiento, lo que lleva a cabo la Ley en su Título V introduciendo las innovaciones consideradas más indispensables (a fin de no perjudicar innecesariamente la cultura jurídico-urbanística establecida) y, concretamente, las siguientes:
a) Haciendo uso de la habilitación conferida por la legislación estatal, la flexibilización y simplificación de la determinación del aprovechamiento tipo, en atención a la existencia de Municipios con escaso desarrollo urbanístico y, al mismo tiempo, reducida capacidad de gestión técnica en esta materia.
b) Precisando los supuestos de revisión y modificación del planeamiento, con habilitación en el primer caso a la Comunidad para promover y requerir, cuando sea procedente, la revisión del planeamiento por los propios Municipios y sustituirse en la actuación de éstos, caso de incumplimiento del deber en tal sentido, así como con introducción de limitaciones y, en su caso, prohibiciones de modificación en el período inicial y final de vigencia del planeamiento, respectivamente, con la doble finalidad de revaluar el proceso de elaboración del planeamiento y de evitar el planteamiento de modificaciones distorsionadas por la proximidad de la revisión de aquél.
c) La clarificación y, por tanto, agilización del procedimiento de aprobación del planeamiento, fundamentalmente mediante la ampliación sensible (en su caso, en función de la población de los Municipios) de la competencia municipal para la aprobación definitiva de determinados instrumentos de planeamiento.
d) La clarificación legal –tomando pie y de conformidad con la jurisprudencia contencioso-administrativa recaída en esta materia– del contenido y el alcance de la competencia autonómica de aprobación definitiva del planeamiento municipal, con la doble finalidad de acotar la intervención autonómica y de incrementar la seguridad jurídica en punto a los papeles respectivos de la instancia municipal y la autonómica en el proceso de planificación urbanística. El efecto es, en todo caso, positivo para la autonomía municipal.
4. El régimen urbanístico del suelo primero rústico y luego no urbanizable se ha mantenido en nuestro ordenamiento jurídico, desde 1956, sustancialmente al margen de la realidad, en tanto que basado en una premisa irreal: el de la insusceptibilidad de esta clase de suelo para ser soporte, en principio, de cualquier clase de aprovechamientos urbanísticos, es decir, en una visión puramente negativa, determinante de la omisión de cualquier criterio y de toda directriz positiva de ordenación sustantiva. Ha sido inevitable, así, una sustancial divergencia entre la norma y la realidad práctica, para salvar la cual ha sido preciso una interpretación forzada y extensiva de los supuestos legales excepcionales legitimadores de actuaciones constructivas, solución siempre insatisfactoria e insuficiente.
Aun cuando la legislación estatal vigente no modifica sustancialmente, en realidad, la situación descrita, flexibiliza el régimen de la utilización de este tipo de suelo y sobre todo otorga un amplio margen de configuración a la legislación urbanística autonómica, de que la presente Ley hace uso –en su Título V– a fin de acercar la ordenación de dicho suelo a las exigencias de la realidad y, en particular, de las pautas de su utilización en el ámbito de la Comunidad de Madrid, en una línea ya abierta y explorada previamente por alguna otra Comunidad Autónoma.
Por de pronto, la Ley regula –a partir y en función de determinadas características de los terrenos– los supuestos en que procede la clasificación como suelo no urbanizable, a los efectos justamente de la preservación de aquellas características y, por tanto, de los valores que a través de ellas se manifiestan, sin perjuicio de mantener la cláusula residual referida a todos aquellos que no sean incorporados, cuando menos inmediatamente, al proceso de urbanización y de dejar a salvo la hipótesis de la necesidad del destino de suelo a la realización de obras o infraestructuras o al establecimiento de servicios públicos. Y añade a la tipificación de tales supuestos el deber legal de ponderar la pertinencia, además, de sujetar parte de los terrenos objeto de esta clasificación a un régimen específico de protección y mejora, adecuado desde luego a los valores que en ellos estén presentes (especialmente desde el punto de vista de la flora y la fauna). Cierra este conjunto de prescripciones con la reserva en favor de la Asamblea de la Comunidad de la decisión de reclasificación de los terrenos que sufran daño en su vegetación arbórea como consecuencia de incendio ocurrido por falta de la prevención exigible o de acción humana no autorizada y falta de la diligencia debida, dentro de los treinta años siguientes al suceso.
Igualmente importante es, sin duda, el establecimiento, con carácter general, del conjunto de facultades y deberes específicamente urbanísticos imputables al propietario de suelo no urbanizable, con diferenciación desde luego el que sea objeto de un régimen concreto de protección o mejora; resaltando entre los deberes el de conservación y reposición, en su caso, de la vegetación en las condiciones precisas para evitar el riesgo de erosión, incendio o perturbación de la seguridad o salud públicas o del medio ambiente o el equilibrio ecológico.
Gracias a la determinación anterior, el régimen de utilización posible del suelo no urbanizable ordinario (no sujeto a protección) aparece construido sobre la técnica de la calificación urbanística (ordenación a partir de la evolución de las necesidades de uso del suelo) y diversificado según las obras y los usos permitidos, justamente aquellos que –dándose en la realidad práctica– se consideran compatibles con el destino básico del suelo y cuya realización se sujeta a licencia municipal. En su caso, y esto es importante resaltarlo, dicha realización queda sujeta al levantamiento de las cargas urbanísticas procedentes, a fin de evitar la desviación indebida de usos al suelo no urbanizable o por la sola razón del ahorro de los costes inherentes a la ocupación de suelo regularmente urbanizado.
5. Sabido es que la gestión urbanística constituye uno de los capítulos más deficitarios en su aplicación práctica, que no en la regulación normativa, de gran calidad técnica. Estando este Capítulo en la completa disposición del legislador autonómico la Ley hace en él un gran esfuerzo –concretamente en su Título VII– por mejorar el marco y los instrumentos legales a disposición de la Administración actuante y los ejecutores materiales del planeamiento al servicio de la agilización de la actividad urbanística.
Por de pronto se introduce claridad y precisión y, por tanto, seguridad jurídica en punto a los deberes generales a cumplir por los propietarios de suelo urbano y urbanizable, cuando les corresponda la ejecución del planeamiento urbanístico. A tal efecto se precisan incluso los conceptos cuyos costes integran los de urbanización que aquéllos deben sufragar.
En segundo término, se clarifica, simplifica y flexibiliza el régimen de programación y ejecución, a través de los pertinentes Programas de Actuaciones Urbanísticas, de actuaciones en suelo urbanizable no programado, incidiendo especialmente en los siguientes puntos:
a) Distinción y separación de los supuestos de formulación y ejecución de Programas de Actuación Urbanística por la Administración actuante y por urbanizador adjudicatario, con restricción, en principio, a estos dos de los legalmente posibles. Única excepción la constituye la permisión de la adjudicación directa de la formulación y ejecución de aquellos Programas, cuando tengan por objeto la implantación y el desarrollo de usos y actividades productivos de carácter singular y relevante importancia o la urbanización de áreas especialmente dotada para servir de soporte a las actividades de producción y distribución de bienes y la prestación de servicios.
b) Flexibilización de la gestión, al permitirse la celebración del concurso pertinente sobre la base de un pliego de condiciones técnicas, económicas y jurídicas.
c) Otorgamiento a los propietarios que representen cuando menos el 60 por 100 del total de la superficie afectada del derecho de preferencia en la adjudicación del concurso, siempre que realicen una oferta equivalente en condiciones a la más ventajosa de entre las presentadas, operándose en tal caso por el sistema de compensación.
d) Determinación, como sistema general de actuación y a salvo el caso de la letra anterior, del de expropiación, sin perjuicio de la expresa admisión de la posibilidad de la aplicación en él de la técnica de la liberación de dicha expropiación.
En congruencia tanto con el principio de promoción de la iniciativa privada en la actividad urbanística, como con la introducción en el marco legal estatal del régimen jurídico básico de las Administraciones públicas de los convenios interadministrativos de colaboración y de los convenios en el curso de y para la resolución de procedimientos administrativos, es decir, con los ciudadanos o administrados, la Ley legaliza la práctica de los convenios urbanísticos, definiendo para ellos un régimen garantizador de la transparencia, coordinador con el procedimiento de aprobación del planeamiento y preservador tanto de la ordenación urbanística imperativa, como de la definición del interés colectivo o general. Es de resaltar, en particular, la fijación de la regla de la publicidad de los convenios y del acceso de los ciudadanos a su contenido, hecho posible gracias a la creación del pertinente registro administrativo.
Desde el punto de vista de la mejor y más cooperativa y coordinada organización de la gestión pública urbanística, de un lado se autorizan y regulan los consorcios interadministrativos, con posibilidad de la incorporación a los mismos de la iniciativa privada y utilización por los mismos de las formas de gestión de servicios previstas por la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas, y de otro lado, se contempla la creación por tales consorcios y desde luego también directamente por las Administraciones interesadas de entidades societarias de forma jurídico-mercantil y de capital íntegramente público o mixtas, pero dejando taxativamente claro que tales sociedades sólo pueden asumir contenidos de la actividad urbanística que no impliquen ejercicio de autoridad y deben actuar en todo caso en condiciones de plena concurrencia con las personas privadas, aplicándose además la legislación reguladora de la contratación pública para la adjudicación a las mismas de cualquier tarea, cometido, servicio u obra, con la sola excepción de aquellos cometidos que, aun pudiendo desarrollarse en régimen de Derecho privado, deban cumplirse directamente por las Administraciones o los consorcios constituidos por ellas; excepción, en la que se permite la encomienda directa.
Por lo que hace concretamente a los sistemas de actuación para la ejecución del planeamiento, las principales novedades son las siguientes:
–Flexibilización de la elección por la Administración actuante del sistema de actuación a aplicar; elección, que se articula básicamente en torno a la distinción entre gestión pública y privada y se hace depender de una ponderación material de las circunstancias del caso.
–Mejora y precisión del régimen de la ejecución tanto sistemática por unidades, como asistemática en suelo urbano.
–Actualización del sistema de actuación por expropiación, con desarrollo de su gestión indirecta mediante concesión a los efectos de hacer compatible su elección con la intervención de la iniciativa privada y facilitación, a su vez, de ésta, mediante la previsión de la aplicabilidad de la técnica de la liberación de la expropiación, cuando así proceda.
–Introducción de un nuevo sistema de actuación, denominado de ejecución forzosa, dirigido a potenciar la capacidad y efectividad de la acción gestora pública, solventando las dificultades de la acción de común acuerdo de los propietarios, pero sin merma de la posición básica de éstos propia del sistema de compensación. En este nuevo sistema, del que cabe esperar un apreciable juego, la Administración actúa en sustitución de los propietarios, realizando materialmente la urbanización y distribuyendo entre éstos los beneficios y las cargas, es decir, operando directamente como instancia de compensación.
–Introducción de una serie de medidas para la Rehabilitación concertada de Áreas urbanas degradadas.
6. Sin perjuicio de que la expropiación forzosa sea desde luego una institución propia del ordenamiento del Estado, su decisivo juego en el urbanismo motiva la adopción de aquellas medidas que, de acuerdo con la doctrina ya decantada por el Tribunal Constitucional, están en el ámbito de disposición del legislador autonómico y pueden contribuir sin duda a una mayor eficacia de la acción pública en la materia. Junto a la precisión, en aras de la claridad y de la seguridad jurídicas, de los supuestos en que procede la aplicación de la institución y de la restricción –vía exigencia de su suficiente justificación en cada caso– del recurso a la declaración de urgencia en la ocupación debe destacarse la introducción de la técnica de la bonificación en un 10 por 100 del justiprecio y la ampliación de las posibilidades de pago de éste en especie para fomentar el mutuo acuerdo en la relación expropiatoria.
Con todo, el aspecto más destacado de la regulación legal en este punto al que se dedica el Título VII es la creación y organización de un Jurado Territorial de Expropiación Forzosa propio de la Comunidad Autónoma, en cuya composición se ha procurado, en lo necesario, observar la ponderación que demanda el objeto de su función, si bien ésta se amplía al campo de la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica y, en su caso, municipal; novedad esta merecedora de ser destacada, en cuanto supone una positiva unificación de criterio en materia de garantías patrimoniales de los ciudadanos frente a la acción pública. La unidad de régimen jurídico de la institución expropiatoria, garantizada por la legislación sustantiva estatal, ni demanda, ni precisa, para ser efectiva, de su prolongación en el plano organizativo y de la práctica administrativa. Por contra, la eficacia administrativa, también en beneficio de los afectados por la acción administrativa expropiatoria, demanda esta medida, que cuenta con la cobertura de la potestad de autoorganización de que goza la Comunidad de Madrid.
7. En el aspecto relativo a la intervención pública en el mercado inmobiliario y de la vivienda, no menos importante que los anteriores, el Título VIII de la Ley se concentra en los instrumentos que considera prioritarios en el contexto de la política territorial, cuyo marco pretende formalizar, y, concretamente, en los siguientes:
a) Los derechos de tanteo y retracto, determinando con precisión los bienes sujetos y las Administraciones titulares de ellos; creando registros administrativos –autonómico y municipales– (actuando el primero de supletorio de los segundos, para el caso de que los Municipios no quieran o no puedan establecer el propio) para garantizar la objetividad y la transparencia en la materia y, al propio tiempo, facilitar el cumplimiento de la obligación legal de la notificación de las correspondientes transacciones; y, finalmente, introduciendo disposiciones garantizadoras de la seriedad de la acción pública y, por tanto, de los particulares afectados, concretamente la caducidad de aquélla, con recuperación por el propietario de la plena disposición sobre el bien, a los tres meses de la decisión administrativa sin abono efectivo del precio que proceda, el derecho a la resolución de la transmisión en favor de la Administración por el mero incumplimiento en el pago de cualquiera de los plazos en el caso de pacto de aplazamiento del abono del precio y la obligación de aquélla de cumplimiento del pacto de entrega de determinada superficie de nueva construcción. No puede dejar de llamarse la atención, además, sobre la imposición a la Comunidad de Madrid de la obligación de destinar los bienes adquiridos por este medio al cumplimiento de los objetivos de las Zonas de Interés Regional correspondientes.
b) La política de vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, absolutamente decisiva para la realización del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada. La opción legal es aquí decidida y rotunda: se impone al planeamiento general (salvo en los Municipios con escasa dinamicidad residencial) el aseguramiento del destino de suelo suficiente para cubrir las necesidades razonablemente previsibles en el horizonte temporal de ocho años, sin que la superficie dedicada a vivienda cuyo precio sea susceptible de ser tasado por la Administración pueda ser nunca inferior a la mitad del suelo urbanizable destinado al uso residencial; pero también, la no menos importante de fijar –cuando esté autorizado por la ordenación aplicable, de forma coherente con los criterios propios de la valoración catastral y en términos de aprovechamiento urbanístico– las relaciones de equivalencia oportunas para el caso de la transformación de la calificación a vivienda libre, con prescripción taxativa de cesión obligatoria y gratuita a la Administración actuante de los eventuales excesos de aprovechamiento lucrativo.
c) Patrimonios públicos de suelo, con el decidido propósito de relanzamiento y funcionamiento efectivo de este instrumento de gran potencialidad; pero hasta ahora prácticamente inédito en la realidad de la gestión urbanística. La suficiente y adecuada regulación en la legislación urbanística general vigente de los patrimonios municipales exime de toda ulterior ordenación en esta sede, más allá del establecimiento de la taxativa obligación de la constitución, el mantenimiento y la gestión de sus respectivos patrimonios por los Municipios que cuenten con planeamiento general. La decisión clave en este capítulo reside sin duda en la creación de un patrimonio público regional o autonómico de suelo, con un régimen en un todo equiparable al de los municipales y en el que se cuida de precisar la vinculación de los recursos económicos procedentes de o relacionados finalistamente con el patrimonio. La decisión aparece reforzada por la imposición a la Comunidad de Madrid de la consignación, a este propósito, en sus presupuestos anuales de una cantidad no inferior al 2 por 100 del importe total del capítulo de ingresos. No olvida la Ley la procedencia de la cooperación activa entre los patrimonios regional y municipales, autorizando expresamente la celebración de convenios para su gestión en común y contemplando también la posibilidad de la participación en la del patrimonio regional de los Municipios que no tengan obligación legal de constituir uno propio.
8. En el último de los Títulos de la Ley, el IX, se han incluido, de conformidad con el propósito de incremento de la eficacia de la acción administrativa en el urbanismo y en sintonía con la renovación del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo operada por la Ley Estatal 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , un conjunto de prescripciones con una finalidad única: hacer operativo el juego de la resolución por acto presunto, en caso de silencio administrativo, de los principales procedimientos urbanísticos.
(Disposición Vigente) 
BOE 5 agosto 1995, núm. 186, [pág. 24257].